精品学术 | 高敏杰：统筹推进和加强我国海外利益保护

2024-12-21

12月20日，区研院研究员高敏杰在《学习时报》撰文，针对当前我国海外利益所面临的挑战进行阐述分析，指出我国海外利益保护中的自身保障体系上仍存在多个方面需要进一步完善，并在文章结尾针对上述问题给出相应的措施。

作者：高敏杰

中国人民大学区域国别研究院研究员

党的二十届三中全会提出，“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础”，必须加强海外利益和投资的风险预警、防控与保护机制，深化安全领域的国际执法合作，切实维护我国公民及法人在海外的合法权益。海外利益安全是国家安全不可或缺的一环。在经济全球化的今天，我国对外开放水平持续提升，海外利益规模不断扩大，涵盖了海外投资、海外公民权益、海外贸易通道等多个关键领域。保护海外利益，不仅关乎我国企业的经济利益和公民的人身财产安全，更是衡量我国在国际社会中地位和影响力的重要标尺，是我国实现可持续发展的重要保障。

海外利益指政府、企业、社会组织以及公民等行为主体在国际交往活动中，在本国主权范围之外形成的合法国家利益。海外利益保护指国家通过一系列措施和机制，如领事保护和外交保护等，来捍卫其在海外的权益。领事保护是派遣国通过其外交、领事机构或领事官员，在国际法框架内，接受国保护派遣国相关利益的行为。它构成一种前置且常态化的保护机制，不需要“损害实际发生”，也不以“用尽当地救济”为前提。外交保护指一国在其国民遭受另一国国际不法行为损害，且正常途径无法满足权益诉求时提供的最终保护手段，需满足“损害实际发生”和“用尽当地救济”原则。

近年来，我国积极融入世界经济，海外投资规模迅速增长。截至2023年末，我国对外资产规模9.6万亿美元，对外直接投资存量高达2.96万亿美元。随着共建“一带一路”倡议的深入推进，中国在沿线国家设立了约1.7万家境外企业，至2023年末，这些企业在沿线国家的直接投资存量超3300亿美元。相较于传统的发达经济体投资目的地，这些新兴投资市场的营商环境更为复杂，面临的风险也更加严峻。大量的企业走出国门，在海外建立产业园、开展项目合作，涉及劳动、资本、技术、数据等多个生产要素。随着合作程度的加深，与当地政府、民众以及利益团体的摩擦与冲突风险也会上升。

在国际局势层面，全球形势的复杂多变使我国海外利益保护面临挑战。一方面，传统安全和非传统安全问题交织，如地区冲突、恐怖主义、网络安全等威胁不断涌现。这些问题不仅影响当地的社会稳定和经济发展，还直接或间接地危及我国海外利益，比如地区冲突可能导致我国在当地的投资项目受阻，恐怖主义活动可能威胁到我国海外公民的人身安全。另一方面，逆全球化趋势加剧，影响国际经济秩序和我国海外经济活动。一些西方国家推行贸易保护主义措施，设置贸易壁垒，阻碍了我国企业的海外拓展。同时，逆全球化思潮也引发了一些国家加强对外国投资的审查和限制，增加了我国海外投资的不确定性。此外，部分国家采取双重标准，加强对我国企业、项目和人员进行限制，以国家安全为由，对我国企业进行无端审查和制裁，限制我国项目的开展，给我国海外利益造成了严重损失。

面对严峻的全球形势，目前我国正在构建并不断完善海外利益保护机制，涵盖“外交领事—经贸协定—军事行动”等多个层面，并通过护航、撤侨等行动，充分展现了国家保护海外利益的坚定决心和强大实力。同时，我国在信息共享与风险预警、法规体系构建以及软实力提升等方面有一定基础，并明确了未来的发展方向。具体而言，我国正在加快推进政府公共服务平台的建设，加大市场信息搜集力度，致力于建立全面的国别风险评级体系；同时，积极构建高效联动的维护海外利益安全法规体系，为海外利益保护提供坚实的法律支撑。

同时，也要看到，我国海外利益保护就自身保障体系而言，在机制构建与力量运用等多方面仍需完善。首先，保护机制缺乏系统性与协同性。尽管我国海外利益保护涉及多个部门，以及行业协会、企业和个人等多个主体，但各部门和主体之间的协同合作还有待进一步加强，避免保护力量相对分散。其次，制度体系建设仍存在完善空间。当前，我国在海外利益保护方面尚未有专门的立法出台，相关规章制度分散于各个部门文件之中，未整合形成一套全面且高效的保护体系，在一定程度上影响了海外利益保护工作开展的系统性与协同性。此外，我国与其他国家签署的如投资保护等协定，由于签订时间较早，部分条款已不适应当前对外投资的新形势与新要求，亟待更新升级。再次，软实力构建方面存在不足，在宣传工作的开展以及民间组织“走出去”进程中均暴露出有待解决的问题。在海外利益保护实践中，各类主体过于依赖政府力量，而忽视了民间力量的作用。同时，我国对外宣传工作对大众宣传的力度不足，影响了国际社会对我国的认知和认同。另外，与西方的非政府组织相比，我国民间组织“走出去”未能与国家利益向海外延展的步伐保持同步。此外，利用市场化力量进行海外利益保护方面也存在不足。我国企业对海外投资经营风险的认识尚不充分，风险管控经验和应对能力有限。我国海外私营安保力量的发展起步较晚、经验不足，许多早期“走出去”的中资企业海外安保工作不得不依赖外资私营安保公司。受能力、文化、政治、利益等诸多因素的交互影响，此类安保工作在实际成效方面存在一定的局限性。最后，在运用力量以保障利益的过程中，我们在认知层面的深度尚有不足，执行方面亟待进一步优化与提升，从而更为有效地维护相关利益。

在海外利益保护的征程中，探索行之有效的措施至关重要。首先，完善政策法规体系。积极参与联合国等多边机构事务，参考其相关规则，构建我国海外利益保护的政策与法律框架。梳理整合出口贸易、海外投资等多领域的规范内容，适时出台综合性法律法规，并配套具体政策细则。其次，强化内部协同合作。在国家层面设立专职机构，明晰各部门职能界限，避免多头管理。同时，依据国家中长期规划，优化海外利益布局，使其与整体发展战略相适配。再次，健全监测预警网络。搭建政府公共服务平台，强化信息整合分析能力，构建国别风险评估体系，及时提供多方面的风险预警信息，以便提前防范应对。最后，注重综合实力运用效能提升。以国家综合国力为基，以经济、军事等比较优势为牵引，对外交与制度建设产生积极影响。结合海外利益规模和政府资源现状，引入民间安保、保险等力量，构建政府主导、社会多元参与格局，筑牢海外利益防护网，保障其持续发展。此外，善用海外华人华侨力量。鼓励其传播中国文化与发展理念，提升国家形象亲和力，间接促进海外利益的维护与拓展。

强化我国海外利益保护是一项复杂而艰巨的任务，需要我们充分认识其重要性和紧迫性，准确把握国际局势和自身实际情况，积极采取切实有效的措施来应对挑战。如此，才能在经济全球化的浪潮中，更有效地捍卫我国的海外利益，确保国家安全与可持续发展。

文章来源：《学习时报》，2024年12月20日，“当代世界”

网页编辑：朱维肖

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