精品学术 | 许海云、胡晔：后冷战时期北约的管理理念与制度分析

作为当前世界最大的军事联盟，北约的联盟机制极具代表性。然而，国内外学术界忽视了对北约的制度性研究，尤其忽视了作为北约存在基础的管理理念与制度的研究。

区研院高级研究员许海云教授日前于《北方论丛》发文，以当前北约管理理念与制度为题，通过系统分析该制度蕴含的理念、规则、功能以及存在的问题，揭示制度因素对北约政策与实践的影响，并揭示其启示。原文较长，故摘编部分精华内容以飨读者。

作者：许海云

中国人民大学区域国别研究院高级研究员

中国人民大学历史学院教授

胡晔

中央民族大学历史文化学院讲师

【摘要】北约管理制度涉及四个方面：政治与军事领导层、官僚机构、武装力量、议员大会。该制度的特点包括：强调合作与协商，强调一致性原则，强调持续改革，强调大国优先与大国决策，强调灵活性与实用性。但是该制度在目标、路径与手段等方面存在缺陷，而且缺乏权力集中，在政府合作架构中谋求妥协，运作上事倍功半。虽然该制度对维系并推动北约发展有一定作用，但其价值观与意识形态、顽固与偏执观念、思想与现实基础薄弱等限制了其功用。

作为当前世界最大的军事联盟，北约的联盟机制极具代表性，既推动了各成员国团结协作，还使北约能行使各项职能，并维系其存续。此前，国内外学术界长期忽视作为北约存在基础的管理理念与制度的研究。本文拟以当前北约管理理念与制度为题，通过系统分析该制度蕴含的理念、规则、功能以及存在的问题，揭示制度因素对北约政策与实践的影响。

一、北约人员管理的基本理念与制度设计 

北约管理理念与制度主要体现在四个层面：政治与军事决策机构的制度设计与人员管理；官僚行政机构的运行与管理；武装部队的管理制度；议会管理。这一管理理念集中体现为北约在人员任用中采取双重身份认同，在制度设计中兼收联盟与单个国家两者之长，以便充分发挥管理制度的效能。

（一）政治与军事决策机构中的垂直管理制度 

在政治与军事决策机构中，北约建立一套由各级委员会负责的垂直管理制度。以北大西洋理事会为最高权力机构，由北约秘书长担任主席。在北大西洋理事会下，分设各委员会，在各委员会之下再设专业委员会。各级委员会主席分别由不同成员国代表担任，但重要的委员会一般由北约副秘书长或大国代表担任主席。另外，北约还设立常设代表会议，负责在休会期间讨论并决定北约的日常工作。

在军事委员会下，设立两个战略级司令部：欧洲盟军最高司令部与大西洋盟军司令部。在战略级司令部之下又设置许多次级司令部，各个司令部指挥官均由不同成员国军事将领兼任，由北约统一任命。所有指挥、参谋以及后勤军官均来自成员国，但必须代表北约的整体利益。由于美国拥有绝对军事优势，因此各个战略级指挥官均由美国将军担任，而一些次级指挥官大多由其他成员国将领充任。

（二）行政管理机构的工作人员均为专业人士  

北约行政管理机构的工作人员均为各个成员国的专业人士。这些工作人员统一归属以北约秘书长为首的行政管理机构领导，听从北约总部发出的各项指令。为了确保上述人员在工作中避免受到国家或民族情绪的影响，他们在政治上必须保持绝对中立，北约特别赋予总部所有工作人员外交官身份，让他们享有等同外交代表的豁免权与领事特权。其目的是确保工作人员既不会受到母国影响，也避免受所在国的影响，最终只会无条件效忠北约。 

（三）武装部队人员管理是北约管理制度的重要内容 

北约自创建后，一直致力于武装力量建设，北约对常规武装力量的人员管理和使用，奉行垂直管理与双轨制相结合的原则。在平时，北约统属的武装力量由各成员国所指定的军队组成，采取双重领导。在战时，各成员国军队纳入北约统一军事指挥体系，由最高指挥机构统一调配和指挥。北约对核力量制定了双密钥制度，即美国将部分核武器交由北约保管，双方在理论上共享决策权与使用权。但实际上美国一直控制北约所辖核武器的最终决策权以及使用权。

另外，北约还创设了大量快速反应部队，部队由多个成员国及伙伴国的军事人员组成，被统一纳入北约武装力量系列，听从最高指挥机构统一调配和指挥。其中，一部分快反部队为临时召集，人员管理相对松散。另一部分快反部队属于常设编制，人员管理相对固定，这些快反部队已成为北约深为倚重的主要武装力量。

（四）议会人员管理同样构成北约管理制度的重要内容 

北约议员大会的成员主要包括两部分：其一是各成员国议员代表，人数取决于各成员国人口的多寡，他们组成议会的主体；其二是来自北约联系国、伙伴国、欧洲议会的代表，数量相对较少。另外，议员大会还设有大量观察员，负责提供学术与智力支撑。这种特殊的人员构成体现了北约议员大会人员管理的特点。 

议员大会同时还是北约各成员国议会的协商机构，议员必须了解各成员国的诉求，讨论与北约所有重大决策相关的问题并形成决议，最终交付北大西洋理事会。另外，议员大会还负责监督北大西洋理事会的所有重大决策，并展开独立评价。

综上所述，北约管理制度既强调属地管辖原则，也强调北约集体管理与成员国单独管理相结合的方针，形成北约特有的风格。

二、北约管理制度的基本特点 

（一）北约管理制度强调合作与协商原则 

北约联盟制度的核心目标是推动实现多层面合作。在管理制度中，尤其是在人员编制与使用上，北约一直致力于推动同成员国的合作。为实现这一目标，北约在武装力量建设、机构人员聘用与管理等方面一直非常重视同各成员国在各方面实现对接。北约始终将协商与合作当作其指导方针，这几乎成为北约管理制度的一个标志。

（二）北约管理制度强调一致性原则 

为了保证政治与安全决策始终保持一致，北约从上至下建立起完善的信息与情报沟通管道。各重要部门均设置联络员，负责及时传递政策信息，同时通报各机构的决策，以此确保北约信息和决策的完整性。从而缓解了北约官僚机构在决策中的盲目性，部分减少了北约与成员国的分歧，一定程度上确保北约决策、指挥以及实践的统一。

（三）北约管理制度强调发展性原则

北约的发展性原则即通过持续改革，提高机构效率，增加综合效能。一方面，为了更好地应对安全威胁，北约不断合并功能重复的机构，同时大规模压缩人员编制。另一方面，北约建立了一系列新型权力机构，并持续优化现有机构。在管理制度改革中，北约的基本理念得到延续，以便该制度发挥更大功效。 

（四）北约管理制度保持大国决策或大国优先惯例

尽管北约一直强调各成员国完全平等，但其始终无法去除各成员国之间的差别。北约指挥机构的关键职位大多为美、英、法等大国所占据。主要原因包括：其一是美、英、法等大国具有天然的政治、经济以及军事优势；其二是这些大国一直主导北约管理制度的设计，导致北约的决策向大国倾斜，从而让其更好地服务大国的需要。

（五）北约管理制度强调灵活性和实用性相统一 

在政治—军事指挥制度的顶层，北约只是确定了一般性规则，并未做出严苛的限制。许多机构的变动都相当灵活。这种做法有助于减少各成员国之间的摩擦，有助于推动北约联盟体制始终保持有效运转。 

三、北约管理制度存在的问题

北约管理制度固然减少了各成员国的分歧，但却无法解决固有问题。各成员国虽然追求跨大西洋联合的共同目标，但是并没有放弃自身利益最大化的需要。这就注定了北约的管理制度必然存在短板。

（一）北约管理制度相对松散

各项管理制度均缺乏必要的权力集中，而且人力资源利用效率低下。这一问题使北约在整体上结构松散、对各成员国缺乏约束力，导致其在面对危机时常常无法达成共识。

（二）北约管理制度实际是各成员国妥协的产物

其政治与安全战略的运转均受制于美国，同时受到欧洲成员国的影响。虽然北约竭力避免其公职人员受其母国的影响，但这种影响实际上始终存在。北约一直致力于管理制度改革，但也只能解决部分问题，无法从源头上解决根本问题。

（三）北约管理制度运作成本高昂且功效有限

北约拥有庞大的武装力量和先进的武器装备，其防务开支超过世界任何组织或国家，但北约一直缺乏安全感。北约防务开支有很大比例用于人员支出，但并未使北约的防御效能变得更高。虽然不能完全归咎于管理制度存在欠缺，但从一个层面反映了该制度花费大、收效小这一客观事实。

（四）北约管理制度存在诸多缺陷

北约一直自我标榜其价值观和制度优势，只会接受同质性国家或联盟，导致该制度在本质上具有排他性。虽然北约持续改进其管理制度，但这些措施主要是为了进一步强化北约实施域外干预、塑造国际秩序的综合实力，并非为了国际和平。因此，北约管理制度及其改革具有某种单边色彩，和国际和平与发展的客观需要并不完全吻合。

四、北约管理理念与制度的启示

北约在持续展示其硬实力的同时，亦不断宣示其软实力，其中，管理制度一直深为北约及其成员国所自我标榜。该制度给世界其他组织留下重大启示。

（一）北约管理理念和制度有顽固和偏执的倾向

北约管理理念与制度虽然讲求灵活与实用，但也表现出顽固和偏执的倾向。其管理制度实际上寄生于大西洋联盟体制中。其灵活性确实有助于各成员国就某些重大问题达成一致，确保北约现有的人力资源能够得到充分利用。但是，管理制度无法去除其内在矛盾。不论北约如何改革其管理制度，注定只能解决该制度所涉及的程序、方法、路径等问题，不可能解决深藏于北约体制的根本矛盾。

（二）北约管理制度的思想与现实基础狭窄

北约管理制度的思想与现实基础很狭窄。按照北约的要求，新成员国、伙伴国、联系国不仅要在观念、制度以及行为层面坚持北约的价值观，还要在指定区域为北约提供助力。这种以价值观为前提的管理理念几乎成为其管理制度中一种特有的伦理标准。

由上可见，北约管理制度不仅以其特有的价值观与意识形态为基础，而且只为欧洲—大西洋区域安全提供资源为目标，这种功利化目标在很大程度上决定了北约管理制度只能处于自我封闭状态。尽管未来北约可能越来越多参与国际事务，但这并不意味着其价值观与意识形态能够为国际社会所普遍接受，这也决定了北约无法真正成为全球安全组织。鉴于北约管理制度不利于其对国际局势作出正确判断，因此也很难在国际新秩序中发挥正向作用。

结语

虽然北约对自身的价值观、战略理念、制度设计等推崇有加，但从北约管理制度的利弊得失所见，北约上述意图实际上很难全部实现。北约虽一直试图以改革去除其弊端，但始终无法去除以管理制度为代表的联盟体制中的诸多问题。就此而言，北约要想真正走向世界还有很长一段路要走。

文章来源：《北方论丛》，2024年第4期

网页编辑：朱维肖