作者简介：齐冠钧，商务部国际贸易经济合作研究院 对外贸易研究所 助理研究员
一、东盟国家气候目标承诺现状
1994 年《联合国气候变化纲要公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC）声明其目标系为将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰水平的上，同时兼顾粮食生产与经济发展。此为全球正视气候变化问题的起源，自 1995 年起，公约缔约国每年召开大会（Conferences of the Parties，COP）评估应对气候变化的进展，从 1997 年《京都议定书》（Kyoto Protocol） 试图协调不同国内政策，建构一套国际架构，提供弹性履约机制，至 2009 年《哥本哈根协议》（Copenhagen Accord）首次出现全球平均升温应低于 2 摄氏度的全球气候目标，其后于2015年《巴黎协定》（Paris Agreement）跨出全球合作一大步，多达 196 名缔约国参与同意未来共同致力于将地球气温的上升幅度控制在与前工业时代（1750 年）相比最多 2 摄氏度内的范围，并且应努力追求更艰难目标，将升温幅度标准续减至 1.5 摄氏度内。东盟十国均已参与UNFCCC 缔约，并签署《京都议定书》和《巴黎协定》，显示其对于气候变化议题的重视以及参与国际合作的意愿。
此外，为达成《巴黎协定》的雄心壮志，UNFCCC 秘书处于2015年启动气候中和（Climate Neutral）倡议，自瑞典于 2017 年成为第一个将2045年达成净零目标明确立法的国家后，2019年智利总统皮涅拉（Sebastián Piñera）在联合国气候行动峰会（Climate Action Summit）上发起 Race To Zero 活动。截至 2021 年 4 月，全球已超过 100个国政府和800座城市宣示或考量净零排放或碳中和目标。依据英国能源与气候智库（The Energy and Climate Intelligence Unit，ECIU）净零追踪网站（Net Zero Tracker）最新资料显示，东盟十国均尚未将净零目标纳入立法或政策文件，但柬埔寨、老挝和缅甸正在讨论 2050 年达成净零目标；城市方面，越南河内（Hanoi）和胡志明市（Ho Chi Minh City ）、菲律宾奎松（ Quezon City ）、印尼雅加达（Jakarta）也正在讨论 2050 年达成净零目标；业界方面，进展较快，新加坡电信（Singtel）和宏佳腾机车（AEON）已将 2050 达成净零目标纳入公司政策文件中。
微软创办人比尔盖兹（Bill Gates）在今年 3 月出版的《如何避免气候灾难》（How to avoid a climate disaster）一书中表示，自己在 20 年前绝对想不到有一天会公开讨论气候变化议题。而在其尽最大努力去理解，也确认要避免气候灾难，温室气体排放量必须减到零，如果不归零，现在所拥有的一切就可能随时归零，却发现最大的困境就是：零排放难度极大。因此，建立具有共识的减排目标与机制，将有利于推动与时俱进的法规政策和维持全球性合作。
二、全球碳定价机制发展现状
碳定价（carbon pricing）机制被认为是达成气候目标的重要工具。碳定价机制的发展与全球重视气候议题的程度息息相关，许多科学资料均已证实，二氧化碳和其他温室气体排放的成长不受控制，是造成气候与生态系统产生惊人变化的主因。今日的温室气体排放将会在未来产生广泛的社会、经济和环境成本，但此等外溢效果大多未纳入早期的政策考量中，也没有反映在商品或服务的价格上，因此，碳定价机制乃遵循污染者付费原则，对温室气体排放定价，将排放成本内部化，促使排放者在其生产和消费决策中纳入考量，亦即作为一种市场政策工具所期待的结果是，若可通过碳定价反映全部活动成本，将会促使排放者寻找减少排放的方法。
国际间常见的碳定价工具主要有碳税制度（carbon tax）和碳排放交易系统（emissions trading system, ETS）两种，前者是价格工具，对排放量课税较具政策弹性，但无法掌握实际上的排放量；后者是数量工具，设定温室气体排放总量管制目标，限制排放量，以现行欧盟排放交易系统（EU ETS）为例，系在政府给予的免费配额外提供拍卖方式购买排放许可权，机制较为复杂，行政管理成本较高，但可确保落实长期气体排放的减量目标。
自1990 年代起，芬兰、波兰、挪威、瑞典、丹麦、斯洛维尼亚、爱沙尼亚、拉脱维亚等欧洲国家陆续采用碳税制度后，至 2005 年欧盟启动全球第一个ETS， 碳定价机制主要系从欧洲地区开始实施，逐步发展到其他地区。根据世界银行（World Bank）碳定价网站（Carbon Pricing Dashboard）截至2021 年4月1日最新统计，全球有64项已实施以及3项预定实施的碳定价机制，另有27项正在考量。在已实施的机制中，35 项为碳税制度，29 项为 ETS，共排放 116.5 亿公吨二氧化碳当量，约占全球温室气体排放量的 21.5%。在 35 项碳税制度中，全国性碳税共计 27 项，美洲地区的地方性碳税 8 项。29 项 ETS中，EU ETS为区域性质，涵盖欧盟成员 27 国、挪威、冰岛、列支敦士登和克罗地亚，另有 9 项全国性 ETS 和 19 项地方性 ETS。中国自 2013 年起在北京、广东、上海、深圳等试行地方性 ETS 后，原预计自今年 6月底展开全国性ETS，但目前尚无确切启动时间，根据世界银行估计，中国全国性ETS 约占全球温室气体排放量的 6.37%，将超越现行 EU ETS 占全球温室气体排放量的 4.15%，成为全球最大ETS。
碳税制度和 ETS 基本上为相互竞争性的政策工具，优缺点互补，显示环境政策工具选择的不易，因此，各国会针对经济效率性、环境有效性、行政管理复杂性以及公共财政和社会福利四个面向，将碳税制度和 ETS 同时或先后纳入政策组合中，或考量与其他ETS 相互连结。
从全球64项已实施碳定价机制中，世界银行碳定价网站获得 62项碳价资料。以2021年每公吨二氧化碳当量价格来看，35项碳税平均价约为30.25 美元，27项ETS平均价约为16.6美元，全球平均价约为24.3 美元，但各国差异很大，波兰碳税和乌克兰碳税均低于1美元，EU ETS 为49.8 美元，瑞典碳税则超过137美元。根据碳定价领导联盟（Carbon Pricing Leadership Coalition, CPLC）估算，若想实现《巴黎协定》目标，每公吨二氧化碳当量价格须于 2020年前至少达到40至80美元，并在2030年达到50至100美元。目前仅9项碳定价机制价格高于40美元，大多数的机制价格偏低。由于各碳定价机制间的碳价和覆盖率存在很大的差异，全球减排成效不如预期，领先者开始着手处理区域性或碳价不对称问题。欧盟是最明显的案例，其于 2019 年底绿色新政（European Green Deal）中提出碳 边 界 调 整 机 制 （Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），以解决碳泄漏和竞争扭曲问题，同时促使各国参与国际气候协定。欧盟执委会（European commission）认为欧洲产业长期以来遵循EU ETS 与其他欧盟气候标准规范，导致竞争上较不受规范的外国生产者更为不利，造成欧盟业者外移以 规避规范，或是造成欧盟制造的产品被碳密集更高的 进口品取代，产生碳泄漏的情形产生。因此，CBAM 主要是针对进口产品，依据产品的碳含量课征碳边境税或须在认可的 ETS 中购买排放权限。CBAM 预计于 2023 年启动，欧洲议会（European Parliament）建议应将高碳排放的电力部门以及能源密集型工业部门， 如水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化学品和肥料 （cement, steel, aluminium, oil refinery, paper, glass,chemicals and fertilisers）纳入机制中。执委会预计于今年7月中公布 CBAM 详细规划。
三、东盟国家碳定价机制发展现状
东盟十国中，目前仅新加坡已实施碳税制度，根据世界银行碳定价网站，文莱、印尼、越南、菲律宾和泰国正在考量建置碳定价机制，除文莱尚未决定采取何种机制外，印尼、越南、菲律宾和泰国均考虑采用ETS。另参考国际碳行动伙伴关系组织（International Carbon Action Partnership, ICAP）今年 5 月 18 日更新的 ETS 事实报告（ETS Fact Sheets）显示，印尼和越南正在发展（under development）中，菲律宾和泰国 ETS 正在考量中。以下，本文就新加坡、印尼、越南、菲律宾和泰国五国碳定价机制发展现状进行介绍。
1、新 加 坡
新加坡自 2019 年 1 月 1 日起实施碳税制度，适用部门为工业和电力部门的温室气体排放，涵盖所有化石燃料和其他导致温室气体排放的燃料，适用所有温室气体年排放量为250,00 公吨二氧化碳当量或以上的设施，但排除生质燃烧及非制造用途的制冷和空调设备。
前五年碳税价格定为每公吨二氧化碳当量5新元（约3.7美元），政府将在 2023 年进行审查，预计到2030 年提高为10至15新元（约 7至11美元）。碳税收入将用于支持因应气候变化的措施。实施初期不允许公司使用国际碳权抵换碳税，但新加坡愿意与其他具有高度环境整体性（high environmental integrity）的碳定价机制进行连结。
2019年10月30日，新加坡 AirCarbon Pte Ltd 与新加坡可持续能源协会（Sustainable Energy Association of Singapore, SEAS）启动 AirCarbon Exchange，为航空运输业提供全球第一个区块链驱动的碳权交易平台。此外，淡马锡公司、星展银行、渣打银行以及新加坡交易所将在今年底前，合资成立 Climate Impact X（简称 CIX），包含碳权交易和可持续计划市场两个平台，以满足不同需求，碳权交易平台将促进大规模的高质量碳权销售，主要卖给跨国公司和机构投资人；可持续计划市场则是让买家直接向特定计划购买高质量碳权，通过保存、恢复及保护自然生态体系，使更多公司实现可持续发展目标。
2、印 尼
2017 年印尼通过《环境经济工具法》（Government Regulation on Environmental Economic Instruments），成为实施ETS的法源依据。该法规定到 2024 年（自通过后七年内）实施排放和/或废弃物许可交易系统的任务。2018年印尼完成电力和工业部门的排放概况和边际减排成本研究，同时也完成测量、提报和查核（Measurement, Reporting and Verification, MRV）方法的设计和治理架构。电力部门指南先于2018年中发布，同年底推出了在线温室气体报告平台和试点计划。工业部门也已制定在线温室气体排放报告系统，目前正在针对水泥和化肥行业展开测量、提报和查核方法的试点项目。2018 年底也完成一项研究，检视四种市场工具选项：电力和工业部门 ETS、工业效能认证、总量管制和税收制度、碳抵换机制。提供碳定价工具（包括 ETS）国家架构的法规范将会于 2021 年确立。
今年3月，印尼启动电力部门自愿性排放交易试点计划，80 座燃煤电厂将参与其中，主要是让利害相关人了解国家 ETS 及运作流程。参与者可以再生能源发电交易排放配额以及信用额度。到实施国家ETS 前， 自愿性计划将会继续进行年度交易和审查。
3、越 南
2020 年 11 月，越南国会通过《环境保护法》修正（Law on Environmental Protection），授权自然资源和环境部（ Ministry of Natural Resources and Environment, MONRE ）以及财政部（ Ministry of Finance, MOF）设计国内排放交易体系和信用机制，并赋予自然资源和环境部建立国内排放交易体系、设定总量管制和确定配额分配方法，以及允许包括国内和国际抵换。该法将于 2022 年 1 月 1 日生效。越南正在考虑 ETS 实施时程，试点系统预计将于 2025 年启动，并于 2027 年全面运行。
政策发展上，越南以 2012 年「绿色成长战略」（Green Growth Strategy）作为指导方针，该战略设定了低碳经济目标，并引导使用基于市场的工具作为实现该战略的途径。目前越南正针对农业、林业、废弃物、工业（钢铁、水泥、化工）和电力部门实施「国家适当减缓行动」（ National Appropriate Mitigation Actions, NAMA）。越南自 2012 年即参与世界银行关于碳市场的「市场准备伙伴计划」（Partnership for Market Readiness, PMR），在其支持下，除了开发测量、提报和查核方法以及认证系统外，也一直在为该国的碳定价和基于市场的政策工具提供建议。这些行动均支持国家 ETS 进一步发展。
4、菲 律 宾
2020 年初，菲律宾众议院气候变化委员会批准《低碳经济法》（Low Carbon Economy Act）法案（House Bill No. 2184），其中包括对国内总量管制与交易制度的规定。其成立一个技术工作组进行审查， 根据该小组的意见重新考量该法。该法将为工业和商业部门建立一个总量管制和交易制度，由环境和自然资源部 （ Department of Environment and Natural Resources, DENR）以及贸易和工业部（Department of Trade and Industry）管理。根据法案，总量管制与交易系统将涵盖各种温室气体，包括二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCs）以及其他由环境和自然资源部确定的导致全球变暖的气体。环境和自然资源部将确立年度减排目标、设定总量管制、分配配额、监控和执行等关键细节。此外，菲律宾将建立「气候再投资基金」（Climate Reinvestment Fund），供环境和自然资源部用于专门解决全球暖化问题，但法案未明定该系统到位的时间。
5、泰 国
泰国「国民经济和社会发展第十二个计划（2017- 2021 ）」 （12th National Economic and Social Development Plan）呼吁采取多项减缓气候变化的措施，包括发展国内碳市场。「国家气候变化总体规划（2015-2050）」（National Climate Change Master Plan）也将碳市场作为可减少私部门温室气体排放的机制。2018 年「国家改革计划」（National Reform Plan）要求泰国政府制定经济政策工具，例如总量管制与交易制度，以激励私部门减少排放。在制定《气候变化法》（Climate Change Act）架构后，政策工具将被视为政策和立法的一部分，预计于今年提交内阁审议。
自2013 年起，泰国温室气体管理组织（Thailand Greenhouse Gas Management Organization, TGO）根据泰国自愿性排放交易体系 Thailand V-ETS，开发测量、提报和查核系统以及基本交易基础设施。自愿性试点项目的第一个三年试点阶段（2015至2017年）主要测试四个温室气体密集型工业部门（水泥、纸浆和造纸、钢铁和石化）的测量、提报和查核方法，为设施的直接排放以及与能源相关的间接排放设定总量管制，并测试配额分配方式。第二个试点阶段（2018 至2020 年）进一步测试了测量、提报和查核系统、注册和交易平台，以及五个额外的工业部门（炼油厂、玻璃、塑料、食品和饲料以及陶瓷），同时也再进行配额分配测试，其根据其温室气体报告和目标设定结果向每个部门授予配额，并在交易平台上进行演练。2020年针对另外三个行业（饮料和制糖、纺织和玻璃）开发测量、提报和查核方法，并制定和更新其他特定行业的指南，此外，也举办许多能力建构和延伸活动，向各利害相关人介绍 ETS 的概念。
目前泰国温室气体管理组织与「东部经济走廊倡议」（Eastern Economic Corridor Initiative）合作伙伴， 泰国工业促进部（Department of Industrial Promotion）和工业区管理局（ Industrial Estate Authority of Thailand），正在制定一项策略，其计划在泰国东部经济走廊地区实施 ETS。根据该计划，泰国将实施 ETS 试点，包括主要 ETS 功能和交易平台。此外，在世界银行关于碳市场的「市场准备伙伴计划」（PMR）计划下，泰国温室气体管理组织对 ETS 立法妥适性进行研究，其已于 2020 年提交《特定工厂和建筑物温室气体提 报 法 》（greenhouse gas reporting law for designated factories and buildings）草案建议，以供政策考量。
四、东盟国家未来发展趋势
2018 年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯（William Nordhaus）在《气候赌局》（Climate Casino）一书中表示，经济学家认为制定有效延缓全球暖化的政策，必须采取四大步骤，一是提高二氧化碳和其他温室气体排放量的市场价格，二是各国必须实施碳定价机制， 三是全球在前两个步骤基础上协调国际政策，四是在设计国际气候变化协议中包含克服搭便车的有效机制。预期下半年起，在《巴黎协定》和欧盟 CBAM驱动下，全球碳交易将更为活跃，除了碳定价机制继续在各地开花结果外，也会出现更多元的碳权或碳信用机制 。此外，碳定价机制是国际合作的起点，在全球供应链环环相扣下，绿色技术部署方向和发展程度，对于企业未来参与供应链的合作机会、在同行业间的生存空间以及吸引可持续投资的能力与前景将产生决定性的影响。东盟国家身为国际合作上不可或缺的重要参与者，未来发展趋势可能有以下两个重点方向：
首先，《巴黎协定》将减碳义务从发达国家扩大到发展中国家，现行履约机制已不合时宜，所以在第6条规定提出新机制构想，因而产生制度衔接及调和争议。为兼顾既有碳权转换权益与促进后续减排成效，以免参与者失去信任感，今（2021）年 11 月 UNFCCC 于英国召开的第 26 届缔约国大会（COP 26）将协商碳权计算和认证等问题，建立规范全球碳权交易的可持续发展机制 ，讨论成果将会影响发达国家与发展中国家现行合作模式。例如日本自2012 年起即积极推动联合信用签发与交易机制 （Joint Crediting Mechanism, JCM），越南、老挝、印尼、柬埔寨、缅甸、泰国和菲律宾均已参与其中，过去合作模式主要是日本为伙伴国提供先进的低碳和脱碳技术，并购买合作计划下之碳权，以履行日本在《京都议定书》下的减排承诺。但《巴黎协定》所有缔约国均面临减排义务后，碳权的价值将不可同日而语。东盟国家中唯一发达国家新加坡即已嗅到这个趋势，正朝着成为碳交易中心的目标迈进，并将自己定位为高质量碳交易中心，希望打造一个具有高度环境整体性的机制。
其次，欧盟 CBAM 产生的主要冲击是其通过贸易评估出口国的减排政策的方式和成效，使未达标准者面临碳边境税或排放权限等额外成本。若有与欧盟碳定价相仿或相同的制度，则出口国所付出的碳税将可能减免受认可的部分。整体而言，对于尚无气候政策目标的国家，或有意减碳但还在考量适当政策路径的国家，CBAM 将会对日后的贸易关系产生显著的影响。新加坡现行碳税价格为 3.7 美元，即使预计到 2030 年提高至 11 美元，与 EU ETS 现行碳价 49.8 美元相比，仍有一段落差，未达欧盟设定标准者，受认可减免的碳税可能有限。故现行上通过创新和引进新技术改变制程，致力于减少能源消耗与碳排放，将是治本的道。其次才是在双边或多边范畴进一步协商减排政策目标评估方式，或参与更多元的碳权或碳信用计划，以减缓或调适转型期间面临的冲击。至于其他东盟国家尚无碳定价机制，从 2020 年欧盟市场进口额前 30大国家排名来看，越南第 9 名、马来西亚第 14 名、泰国第 19 名、新加坡第 21 名 ，预期越南、马来西亚和泰国三国应会加紧脚步实施碳定价机制。国际组织最新资料均已显示越南和泰国正在发展和考量中，唯独马来西亚尚无相关进展，值得后续关注。
网页编辑：朱维肖
